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厘清“四對關系” 提升鄉村德治水平

2022-11-09 08:47:49來源:江蘇經濟報  

2020年,是脫貧攻堅的收官之年;2021年,是鄉村振興的開局之年。治理有效是鄉村振興的五大目標之一。鄉村振興,治理有效是基礎。構建自治、法治、德治相結合的基層社會治理體系,是治理有效的“治理體系”基礎。

 

《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》提出,“深化村民自治實踐,建設法治鄉村,提升鄉村德治水平”。三治融合,是治理有效的可行路徑。村規民約,作為三治融合的重要載體。其不僅彰顯了規范化、制度化的“類法律”外觀,而且融合了鄉風、民情的“道德”內容,還是基層群眾自治實踐的重要載體,是村(居)民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的外在約束規范。村規民約,是依法治理和依法治村有機融合的有效途徑,是“法治鄉村”的重要保障。

2018年12月4日,民政部等七部委聯合發布《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》(以下簡稱《意見》),《意見》指出,“到2020年全國所有村、社區普遍制定或修訂形成務實管用的村規民約、居民公約”。這為基層治理規范化、制度化、“法”治化確立了基本方向。當前,各地的村規民約制定工作正在有序開展,并對基層糾紛解決、鄉風文明建設、加強村莊(社區)治理產生一定積極作用。然而,村規民約的制定、運作過程亦存在問題,如缺乏與法律有效銜接、難以與鄉土社會融合、消解基層自治、執行難等。要充分發揮村規民約提升基層治理能力、完善基層社會治理體系、助推基層治理法治化的作用,需要我們厘清“四對關系”:

其一,正確處理依法治理和依村規治理的關系。村規民約,作為地方性“法律”,作為村民心中的“法律”,首先要符合國家法律法規的相關規定。從諸多村規民約來看,第一條多表述為“根據《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國村民組織法》及其他有關法律法規,制定本村規民約”,即意味著村規民約的合法性、正當性來源基于有關國家法律法規。其次,村規民約的具體內容不得與憲法等法律法規相違背,有的村規民約規定“村民違反村規民約要承擔相應的責任,承擔責任的方式為:罰款;情節嚴重者或者違反村級‘紅九條’將列入村級‘黑名單’管理,進入黑名單的,村委會將暫停為其辦理任何手續”。行政處罰是法律授予行政機關或其他行政主體的職權,村規民約中有關“罰款200~500”缺乏一定的法律依據。再次,村規民約和法律應有各自的邊界。逾越法律的行為應當依法處理,而不是依“村規民約”處理,應擯棄“以村規民約代替法律制裁”的糾紛解決思路。最后,要注意推動法律法規融入村規民約,即村規民約吸納法律法規內容,以期進一步提升村規民約的合理性、正當性、合法性,充分發揮“地方性法律”的作用。

其二,正確處理村規民約和鄉土邏輯的關系。法治為本、德治為先,不僅要重視村規民約表征的“法治”,同樣不可小覷鄉土邏輯。首先,兼顧情面原則、不走極端原則,維系村規民約的長久生命力;其次,村規民約形式上通俗易懂,切忌過于抽象化、空洞化、理論化,可以采用結構式、條款式、三字語、順口溜、山歌民歌等其他為村民喜聞樂見的形式;再次,與地方特色民俗結合。如貴州有些地方,定于每年六月初六“文化節”修訂村規民約,增強村規民約在村民心中的合法性與正當性;最后,協調“法律”和道德倫理關系。對違反村規民約的行為,避免“處罰代替教育”的單一化思路,重視獎懲結合、強制與道德說教結合的雙軌措施。

其三,恰當協調村規民約與基層群眾自治的關系。首先,村規民約是村民集體意志的產物,而非村干部意志的體現。有些村規民約規定“不履行義務就無法享受國家政策福利或者村委會蓋章、出具證明的權利”,通過“權利義務平衡”的制衡舉措約束村民,使得村規民約被化約為治理工具。其次,村規民約制定應遵循民主程序。鼓勵村民參與村規民約的征求民意、擬定草案、提請審核、審議表決、備案公布的全過程。最后,村規民約應注重維護村民權益。在規定“規范日常行為”“維護公共秩序”“引導民風民俗”內容外,要切實規定落實有關“保障群眾利益”“調解民眾糾紛”的相關內容,踐行“村規民約為村民”的理念。

其四,正確處理村規民約制定和村規民約執行的問題。制定強調的是有“法”可依,而執行是村規民約制定的目的和根本保障。要切實保障村規民約的執行,可以從以下幾點著手:首先,完善村規民約制定、執行的監督體系。建立健全鄉鎮黨委、政府督促檢查,村務監督委員會監督,村民議事會、人民調解委員會、道德評議會、紅白理事會、禁毒禁賭會執行的監督執行機制。其次,創新完善村規民約獎懲機制。從正向激勵來看,可以通過開展文明家庭、守村規模范、孝親敬老模范評選等活動,助推村規民約的落實與執行;從反向約束來看,對違反村規民約的行為,可以建立積分制、負面清單、黑名單等制度,注重獎懲并進、恩威并施、軟硬兼施的雙軌權力運作,切忌“以罰代管”“以罰代教”的強制性處罰。最后,建構“制定—執行—制定”聯動機制。做好村規民約執行工作的經驗總結,鞏固優秀成果,通過民主程序將成功經驗上升為村規民約的內容,助力村規民約的進一步健全與完善。

基層治理法治化,依村規民約勢在必行。推動社會主義核心價值觀融入村規民約,推動村規民約融入自治、法治、德治的新型鄉村治理體系,是助推基層治理體系和治理能力現代化的棋中一招,是鄉村振興、全面建成小康社會的應有之義。

責任編輯:hnmd003

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