INTRODUCCIÓN  

Álvaro Rodríguez Bereijo

A Constitución organizou territorialmente o Estado, dende os principios de unidade e autonomía, para dar resposta á histórica pluralidade constitutiva de España. Un sistema aberto que remite ós Estatutos de Autonomía, no marco da Constitución, a definición acabada da distribución ou reparto de competencias entre o Estado e as comunidades autónomas.

A autonomía á que dá vida a descentralización política operada pola Constitución descansa nun delicado equilibrio entre homoxeneidade e diversidade, de equilibrio entre o todo e as partes. Sen a primeira non habería unidade nin integración no conxunto estatal, sen a segunda non existiría nin verdadeira pluralidade nin capacidade de autogoberno. A autonomía constitúe unha garantía constitucional dun sistema político propio cun ordenamento xurídico diferenciado -que arrinca de e ten os seus límites na Constitución- sustentado por órganos de autogoberno con capacidade para definir e elaborar as súas políticas propias e participar, a través deles, nas decisións xerais do Estado.

Todo estudio prospectivo sobre o futuro desenvolvemento do “Estatuto e Institucións” que vertebran o autogoberno de Galicia, ha de partir dunha reflexión rigorosa sobre o marco constitucional en que aquel ha de desenvolverse. Unha reflexión que bote luz tanto sobre as virtualidades dese marco para integrar o desenvolvemento das aspiracións de autogoberno coma dos límites, abertos pero existentes, respecto ó que é compatible co marco institucional.

    A necesaria articulación entre unidade e diversidade é un principio hermenéutico indispensable en toda análise prospectiva do autogoberno de Galicia segundo resulta do inextricable reparto competencial das normas que integran o bloque da constitucionalidade (Constitución, estatutos de autonomía e demais leis orgánicas sobre esta materia).

Ningunha legalidade ou normatividade preconstitucional se impuxo nin se impón ós contidos da Constitución. Tradición, culturas e historia son significativas para o intérprete á luz da propia Constitución, isto é, no seu marco. Como declarou o Tribunal Constitucional, “a Constitución non é o resultado dun pacto entre instancias territoriais históricas que conservan uns dereitos anteriores (ou preexistentes) á Constitución e superiores a ela, senón unha norma do poder constituínte que se impón con forza vinculante xeral no seu ámbito, sen que queden fóra dela situacións históricas anteriores”.

E no devir da Constitución e da necesaria adaptación dos seus enunciados ós cambios que vaian sedimentándose na conciencia social e demais condicións que dan vida á Constitución como norma, cómpre non esquecer, agora que tanto se fala de reler a Constitución, que “apertura” ou relativa indeterminación da norma constitucional non equivale a inexistencia de límites que separan o que cabe e o que non cabe dentro dela. O texto constitucional é o límite da interpretación.

Qué institucións propias do seu autogoberno e administración define o Estatuto de Autonomía de Galicia e cál pode ou debe ser a súa futura configuración para afrontar os retos que presenta o novo século XXI, son as grandes cuestións ás que se intenta dar resposta nesta parte do estudio prospectivo sobre a realidade de Galicia na próxima década do novo século. Qué transformacións cabe agardar das estructuras políticas para acomodalas ás esixencias dos cambios, tanto tecnolóxicos coma espaciais, nun mundo globalizado, economicamente cada vez máis integrado e interdependente.

O bo goberno das cidades e das áreas urbanas metropolitanas, a súa oferta de infraestructuras e servicios e a súa capacidade para xestionalos con eficacia, vai ser cada vez máis decisivo nas decisións de localización industrial dos grandes investidores económicos.

As entidades locais, e singularmente, os municipios, foron ata agora os grandes ausentes do noso proceso constitucional de descentralización política aberto pola Constitución de 1978 para vertebrar territorialmente o Estado. Unha vez consolidado o Estado das Autonomías, o gran reto do futuro pasará, sen dúbida, por unha segunda gran descentralización política, que desprace poderes e competencias cara ás entidades locais. Pouco máis dende o ámbito competencial do Estado e moito máis do das comunidades autónomas. E isto co fin de reequilibrar a distribución territorial do poder político segundo os principios de subsidiariedade, eficacia e eficiencia na xestión das políticas públicas. En definitiva, achegar, no posible, a prestación dos servicios públicos ós cidadáns e evitar que o vello centralismo do Estado sexa substituído polo novo centralismo dos gobernos das comunidades autónomas.

A definición dun sistema de financiamento permanente e estable dos entes territoriais que integran o Estado, que ordene e distribúa as fontes de financiamento segundo os principios de suficiencia, equidade, solidariedade e corresponsabilidade fiscal constitúe unha esixencia inexcusable do futuro da Autonomía de Galicia e da vitalidade das súas institucións de autogoberno. Non hai autonomía política senón hai automía financeira. Unha excesiva dependencia da Facenda autonómica e local de medios de financiamento alleos, derivados de transferencias financeiras dende fontes estatais pode mediatizar a súa autonomía política e administrativa e, ademais, xerar distorsións na asignación racional e eficiente dos recursos públicos.

Unha administración á que se encomenda a decisión de gastar os recursos públicos pero non a responsabilidade de recadalos, propende máis facilmente á expansión incontida do gasto público e a tomar ó seu cargo compromisos ou demandas sociais de prestacións de bens e servicios públicos que logo é incapaz de financiar e cumprir, tendendo a desprazalos sobre aquel nivel de goberno -o Estado- onde residen as fontes do financiamento. E unha Facenda baseada en “transferencias financeiras” tende facilmente a se converter nunha Facenda dependente e “parasitaria”, que se despreocupa do control dos contribuíntes, da xestión tributaria e do xusto reparto da carga fiscal.

Canto máis escindida ou separada estea a decisión do gasto público da decisión das fontes de financiamento, máis se favorece a creación na conciencia dos cidadáns por parte dos gobernantes de ilusións financeiras ou mesmo políticas, ó facelos cada vez menos conscientes do custo dos bens e servicios públicos que reciben da súa Administración. Favorecendo así, a crenza, falsa aínda que moi arraigada, de que os bens e servicios que se cobren co gasto público dunha Administración son gratuítos ou sen custo. Porque non haberá, no xuízo dos cidadáns contribuíntes da comunidade autónoma (ou do municipio), unha correcta apreciación do custo impositivo que representa o nivel de gasto asumido por esta Administración.

Deste modo, creba tamén a función de control e de limitación do poder que nunha Facenda democrática se asigna ó mercado político: toda Administración, calquera que sexa o seu nivel de goberno, responde politicamente das súas decisións financeiras de gasto e de ingreso ante os seus contribuíntes electores.

As virtualidades do Estatuto de Galicia e das institucións por el creadas para facer fronte ós retos da sociedade galega na próxima década van depender, en gran medida, de como se defina o sistema definanciamento autonómico. Un estudio prospectivo desta parcela do autogoberno, que partindo da realidade presente proxecte as súas reflexións cara ó futuro, constitúe unha peza indispensable da análise da realidade estatutaria e institucional de Galicia cara ó século XXI.