II. O MARCO XURÍDICO
DA ACTIVIDADE PESQUEIRA
1.
O MARCO XURÍDICO
INTERNACIONAL DA PESCA
Desaparecida xa a
tradicional dicotomía: mar territorial - alta mar, que durante anos constituíu
o escenario xurídico no que despregou a súa actividade a flota pesqueira española
e que, por propicia-la liberdade de pesca, favoreceu notablemente a expansión
do sector pesqueiro do noso país, obsérvase como esa flota enfróntase a cotío
á dura realidade duns mares e océanos xurídicamente fragmentados e
compartimentados que, como consecuencia do fenómeno da “territorialización”
xurídica destes, presencia como se intenta expandi-la soberanía económica dos
Estados ribeiráns sobre espacios cada vez máis alonxados das súas
Non só estamos nunha época
de tensión, senón tamén de negociación dirixida a buscar un equilibrio entre
os dous grupos de intereses e ademais entre a liberdade de pesca e a conservación
dos recursos pesqueiros. Estas
Nembargantes, e a pesar
da adopción destes textos que veñen a desenvolver aspectos da Convención das
Nacións Unidas sobre o Dereito do Mar de 1982, segue aínda pendente unha serie
de temas que facilitan a persistencia de zonas grises propiciando as actuacións
de certos Estados ribeiráns que, unha vez afirmada a súa soberanía sobre os
recursos situados nas súas ZEE, reivindican, agora, expandila cara a alta mar,
a través do que comunmente se vén calificando de xurisdicción rampante.
Esta práctica
unilateral de certos Estados ribeiráns, apoiada nunha ampla cobertura diplomática
e nunha non menos ampla campaña de publicidade, pretende reduci-la marxe de
manobra coa que, sobre a base do Dereito do mar actual, contan os Estados de
pesca a distancia, entre os que se atopa, claro está, Estado español. Estas
actuacións véñense concretando nas súas lexislacións internas, das que son
ilustrativas as disposicións adoptadas na materia por Arxentina, Chile ou Canadá
que, tras reivindicacións maximalistas do tipo da existencia dun denominado
“mar presencial” buscan afirma-lo dereito do Estado ribeireño na conservación
e xestión dos recursos pesqueiros situados nas augas de alta mar colindantes
coas súas ZEE. Isto constitúe o xermolo dun sinfín de conflictos pesqueiros
que presenciaron desde a utilización do uso da forza ata a intervención, máis
ou menos afortunada, do Tribunal Internacional de Xustiza, conflictos onde se
viron involucrados pesqueiros españois e o goberno do Estado español.
Estes Estados ribeiráns
que non conseguiron que se recoñecera no Acordo de Nova York de 1995 a
existencia do mencionado interese particular, pretenden mediante lexislacións
internas e unha actidude de continua fustrigación ás flotas de distancia, que
se vaian constituíndo unhas prácticas repetidas que poderían acabar converténdose
en costume internacional.
Fronte a tal estado de
cousas, é de especial interese, para Estados como o Español, o manifestar de
maneira constante a súa obxección a tales prácticas, ben pronunciándose en
tal sentido nos foros internacionais cando se lles brinde a ocasión para iso,
ben defendendo esta postura ante os tribunais internacionais. Trátase, en
definitiva, de afirma-la súa condición de “obxector persistente”, coa
finalidade de que xamais se poida facer valer en contra súa un costume
internacional que hipoteticamente acollera a práctica da xurisdicción
rampante.
A Convención de 1982
consagra o dereito xeral que ten todo Estado a que os seus nacionais se dediquen
á pesca en alta mar. Consecuencia diso é que ningún país pode reservarse o
acceso exclusivo ós recursos vivos situados en alta mar ou impedir que outros
Estados pesquen os ditos recursos. A dita Convención non recoñece ningún tipo
de interese particular a determinados grupos de Estados, a diferencia do que facía
o artigo 8 da Convención de Xenebra sobre alta mar de 1958 que, noutro
contexto, si que mencionaba a existencia de tal tipo de interese.
Noutros termos, o
principio que senta a Convención de 1982 é que os intereses e dereitos dos
Estados ribeiráns non difiren dos de calquera outro Estado en explota-los
recursos pesqueiros da alta mar; o alcance deste principio reforza a declaración
de inapropiabilidade deste espacio, ó establecerse na Convención que “ningún
Estado poderá pretender lexítimamente someter calquera parte da alta mar á súa
soberanía” ó que se engade, na dita convención, que “os Estados
interesados garantirán que as medidas de conservación e a súa aplicación non
entrañen discriminación de feito ou de dereito contra os pescadores de ningún
Estado”.
Fronte a posibles
reivindicacións unilaterais dos Estados ribeireiráns, os países que, como o
Español, posúen flotas de pesca a distancia, deben facer vale-los principios
contidos no artigo 118 da Convención de 1982 e fundamentalmente o de cooperar
na conservación e xestión dos recursos pesqueiros, ben directamente, ben
indirectamente a través das organizacións internacionais de pesquerías. E, ó
mesmo tempo, deben abandera-lo movemento tendente a afirmar unha certa
“internacionalización positiva” deste espacio, a través das limitacións
no modo de exerce-la pesca e na consolidación das organizacións internacionais
de pesquerías. Deste modo, impulsaríase a idea de que a responsabilidade na
pesca non é do Estado ribeirán ou do Estado de pesca a distancia, a
responsabilidade na materia incumbe a tódolos Estados e é expresión da obriga
que teñen de conserva-los recursos vivos de alta mar, pois tal conservación é
expresión dun “interese xeral” (presente e futuro) da comunidade
internacional.
2.- O MARCO XURÍDICO
COMUNITARIO
Os avances producidos
no proceso de integración europea fan que hoxe en día sexa imposible levar a
cabo ningunha política no terreo da xestión e conservación dos recursos
pesqueiros na marxe do marco comunitario. Este marco xurídico condiciona
totalmente as posiblidades de desenvolvemento da pesca española e por iso a
actividade do conxunto de empresas que conforman a actividade pesqueira debe
aterse a el.
É esencial, polo
tanto, que o dito marco evolucione e se conforme de maneira que non constitúa
impedimento ningún a un desenvolvemento san deste sector. O Estado español
sempre estivo en desvantaxe no momento no que se deseñaron as políticas
pesqueiras e tivo que aceptar un determinado acervo comunitario que, certamente,
non era o que máis lle conviña.
A Política Común
Pesqueira (PCP) fraguouse no período que vai desde a adhesión do Reino Unido,
Irlanda e Dinamarca, ata o ano 1983. O conxunto normativo tido en conta no
Tratado de Adhesión de 1972, e os regulamentos aprobados en 1983 (especialmente
o 170/83) constituíron, en boa medida, unha derrogación do disposto nos
tratados básicos que naqueles momentos considerouse necesaria co fin de botar a
andar unha política común de pesca.
Efectivamente, este
paquete de medidas tiña unha data de expiración moi concreta: o ano 2002, que
se fixo coincidir logo coa data de expiración do longuísimo período
transitorio imposto ó Estado español na súa Acta de Adhesión á Comunidade.
Se esta é a lectura que a lóxica xurídica permite facer dunha cláusula
derrogatoria temporal dunhas normas e principios de dereito orixinario contidos
no tratado constitutivo da CE, cabe observar, sen embargo, cómo pola vía do
dereito derivado introduciuse, de maneira xurídicamente criticable, unha
alteración á mencionada lóxica, pois en concreto, trala aprobación do
Regulamento 3760/92, parece que se deran maiores poderes ó Consello para
adapta-lo réxime máis alá do 2002, que o que outorgaba o 170/83. Nembargantes,
esta capacidade de decisión ten por forza que te-las súas limitacións, sobre
todo no que se refire a posibles derrogacións ós tratados básicos.
O
principio de igualdade de acceso na política común de pesca orixinal.-
O principio de igualdade de acceso, manifestación positiva da prohibición de
discriminación, é dicir, o que garantiza que tódalas empresas pertencentes a
calquera Estado membro teñan o mesmo dereito á explotación dos recursos marítimos
comúns das augas comunitarias, encontra o seu fundamento xurídico no dereito
orixinario e logo foi desenvolvido, vía regulamentos, no dereito derivado. Así
atópase contido no texto do tratado CE, o artigo 34, no seu parágrafo 2
establece que:
“A organización común
deberá limitarse a acada-los obxectivos enunciados no artigo 33 e deberá
excluir toda discriminación entre productores ou consumidores da Comunidade”
O dito
principio de igualdade de acceso foi xa recoñecido no seu momento pola
Comisión e o
“... os Estados
membros asegurarán a igualdade de condicións de acceso e de uso dos caladoiros
de pesca situados nas augas ás que se refire o subparágrafo precedente a tódolos
buques de pesca que enarboren o pavillón dun Estado membro e rexistrados no
territorio da Comunidade”.
O Regulamento 2141/70
ó respecto citaba non só os antigos artigos 42 e 43 do tratado (hoxe 36 e 37),
senón que ademais citaba os artigos 7 (hoxendía convertido no 6 polo TUE) e o
235 (hoxe 308).
O antigo artigo 7 (hoxe
o 6) di que:
“No ámbito de
aplicación do presente tratado e sen prexuízo das disposicións particulares
previstas nel, prohibirase toda discriminación por razón da nacionalidade”.
O artigo 235 (hoxe 308)
igualmente invocado di que:
“Cando unha acción
da Comunidade resulte necesaria para logra-lo funcionamiento do mercado común,
un dos obxectivos da Comunidade, sen que o presente tratado prevexa os poderes
de acción necesarios ó respecto, o Consello, por unanimidade a proposta da
Comisión e despois de consulta-lo Parlamento Europeo, adoptará as disposicións
pertinentes”.
Como vemos, o principio
de igualdade de acceso foi establecido de maneira clara e inequívoca nas fases
iniciais da PCP, tal e como se desprende das bases xurídicas que serviron de
fundamento. Por iso toda limitación a este principio non pode considerarse máis
que como unha derrogación temporal do tratado, que ademais necesitaría a
unanimidade para prolongar cada unha das derrogacións temporais non previstas
nel.
As bases xurídicas
dunha política non poden cambiarse aínda que cambien os regulamentos, xa que
estes seguen baseándose sobre os mesmos tratados, que a pesar das reformas
habidas non modificaron as súas cláusulas ó respecto. Non se pode pasar por
alto esta consideración, aínda que transcorreran 30 anos desde entón, ou
noutros termos, só cabería alterar estas bases xurídicas modificando os
tratados e toda modificación dos tratados precisa,
por razóns sobradamente coñecidas, o consentimento de tódolos Estados
membros, isto é: a unanimidade.
Convén aclarar que o
principio de igualdade de acceso non é equivalente ó concepto de pesquería de
libre acceso, que sería aquela onde non houbera ningunha restricción á
entrada á actividade. É xurídicamente posible establecer un réxime que
restrinxa o acceso a unha pesquería de forma compatible cos tratados.
O principio de
igualdade de acceso debe ser interpretado como o que garante que dentro dunhas
regras comúns non pode haber discriminación, nin de iure nin de facto, ó
acceso a esta actividade, por razón de nacionalidade. Todo réxime que impida
isto é unha derrogación do tratado, que nin pode ser permanente nin pode se-la
base dunha política común de pesca definitiva.
A
política de pesca establecida en 1983.- En xuño de 1982, a Comisión
transmitía ó Consello unha proposta que establecía un sistema comunitario
para a conservación e ordenación dos recursos pesqueiros comunitarios, co que
remataba un longo período de xestación que se iniciou coas primeiras
regulamentacións en 1970, que continuou co Tratado de Adhesión dos tres novos
membros en 1972 e coas discusión subseguintes á extensión de augas
xurisdiccionais en 1977.
Esta proposta, que se
concretaría no Regulamento 170/83, recollía, entre outras cousas, que do 1 de
xaneiro de 1983 ó 31 de decembro de 1992, os Estados membros quedaban
autorizados a aplica-las disposicións especificadas no artigo 100 do Tratado de
Adhesión de 1972 (zona de 6 a 12 millas). Está claro que este conxunto de
medidas implicaba a derrogación do principio de igual acceso e establecía as
bases dun réxime de reparto de cotas por Estado membro, discutible desde o espírito
dos tratados, pero aceptable se se considera como unha medida temporal destinada
ó axuste das industrias pesqueiras dos Estados membros nese período.
O dito carácter de réxime
transitorio quedaba moi ben reflectido no contido do artigo 8 dese regulamento
que dividía o período 1983-2002 en
dúas partes moi claramente diferenciadas:
1. Antes do 31 de decembro de 1991, a
Comisión presentará ó Consello un informe relativo á situación da pesca na
Comunidade, ó desenvolvemento económico e social das rexións litorais e ó
estado das existencias, así como a súa evolución previsible.
2. Con base no dito informe e á luz do
obxectivo mencionado no apartado 1 do artigo 4, o Consello adoptará, de acordo
co procedemento previsto no artigo 43 do tratado, os axustes que deban achegarse
ó réxime mencionado nos artigos 6 e 7.
3. A Comisión, no curso do décimo ano
seguinte ó 31 de decembro de 1992, someterá ó Consello un informe relativo á
situación económica e social das rexións litorais, baseándose no cal decidirá,
de acordo co procedemento previsto no artigo 43 do tratado, sobre as disposicións
que, á expiración do período decenal antes citado, poideran engadirse ó réxime
mencionado nos artigos 6 e 7.
Como pode verse, o
apartado 3 non deixaba marxe para decidir con base no artigo 43 do tratado, máis
que no relativo ó acceso ás zonas de 6-12 millas e no referente á coñecida
como “Shetland Box”. Calquera outra modificación implicaba o uso do artigo
253 (hoxe 308) do tratado. Resulta, por un lado, curiosa a maneira críptica
utilizada nese regulamento para designa-lo ano 2002. Como se extrae da simple
lectura desta disposición, a referencia expresa que nela se fai ó artigo 43 do
tratado, é para marcar un réxime excepcional e claramente limitado a,
unicamente, os reximes previstos nos artigos 6 e 7. En definitiva, o Regulamento
170/83 establece un mecanismo xeral sobre o que debe apoiarse calquera eventual
modificación, o establecido no artigo 235 (hoxe 308) TCE, e un sistema
particular, o do artigo 43 (hoxe 37), circunscrito ás necesarias ou
convenientes adaptaciones ós artigos 6 e 7 do devandito regulamento.
Nembargantes, en 1992
substituíuse o citado Regulamento 170/83 que aínda estaba en vigor, por un
novo, o 3760/92, coa única xustificación de que o anterior quedara técnicamente
desfasado. Efectivamente o último considerando do novo regulamento así o
indica:
“Considerando que,
dado o número e a complexidade das modificacións necesarias, debería
derrogarse e substituírse o Regulamento (CEE) núm. 170/83”.
Pero a reforma intentou
algo máis, xa que introduciu de maneira sutil unha modificación do contido do
artigo 8, apartado tres, que puidera pretende-la extensión da aplicación do
artigo 43 (hoxe 37), máis alá do orixinalmente previsto no regulamento 170/83.
Así, no apartado 2 do artigo 14 do Regulamento 3760/92 di agora:
“Como moi tarde o 31
de decembro de 2001, a Comisión presentará ó Parlamento Europeo e ó Consello
un informe sobre a situación das pesquerías na Comunidade e, en particular,
sobre a situación económica e social das rexións costeiras, o estado dos
recursos e o seu desenvolvemento previsto e a aplicación deste regulamento.
Baseándose no dito informe, o Consello, de acordo co procedemento do artigo 43
do tratado, e antes do 31 de decembro de 2002, decidirá sobre toda adaptación
que deba realizarse, en particular, no que se refire ó artigo 7 e sobre as
disposicións que poderían establecerse tralas medidas a que se refire o artigo
6”.
Hai unha opinión
bastante xeneralizada que sostén que esta formulación, de non existir decisión,
implicaría a continuación, incluso indefinida, do réxime actual. Esta opinión
é máis que discutible e hai que analizar ben qué quere dicir “adaptación
que deba realizarse”. É obvio que non di “calquera adaptación”, senón a
que “deba realizarse”. Desde logo deberá realizarse calquera adaptación
que signifique aliñar definitivamente a nova normativa cos tratados. De
ningunha maneira un cambio do articulado dun regulamento por medio dunha redacción
ambigua, pode supoñe-la continuación dun réxime derrogatorio dos tratados.
Hai outro aspecto
estreitamente relacionado con este tema, que con frecuencia se esquece e que non
se debe pasar por alto: o ano 2002 non é unha data caprichosa que poida ser
cambiada, nin sequera por vontade maioritaria do Consello. Efectivamente 2002
marca a fin definitiva do período transitorio para a pesca española imposto
pola Acta de Adhesión do Estado español á Comunidade Europea.
O artigo 166 da Acta de
Adhesión, que recordaremos forma parte do dereito primario comunitario, di:
“O réxime definido
nos artigos 156 a 164 incluidas as adaptacións que poderán aprobarse no
Consello en virtude do artigo 162, seguirá sendo aplicable ata a data en que
expire o período previsto no apartado 3 do artigo 8 do Regulamento (CEE) núm.
170/83”.
Esta linguaxe críptica,
que se adoptou para evitar resalta-lo feito de que o período transitorio para a
pesca española duraba dezasete anos, refírese precisamente ó ano 2002.
A
acta de adhesión do Estado español en materia de pesca.- Existe
unha impresión xeneralizada de que o devandito período de transición quedou
derrogado trala aprobación dos Regulamentos (CE) 1275/94 e 685/95 do Consello.
É obvio que iso é imposible porque nunca un regulamento pode derrogar un
tratado (a Acta de Adhesión do Estado español). Pero tampouco é certo que a
aprobación destes regulamentos baleirara de contido os artigos do tratado.
Máis ben habería que
interpretar que ambos regulamentos, adoptados ó abeiro do artigo 162, deixan de
estar en vigor no ano 2002, en virtude do artigo 166 da dita acta e que
reproduciamos antes.
Tódalas adaptacións
realizadas ós regulamentos de pesca han de referirse á Acta de Adhesión, que
contén un período transitorio que expira no ano 2002. Iso implica que nese ano
se produce, desde o punto de vista xurídico, unha alteración importante das
cousas. De aí o noso razoamento de que este ano ten un significado especial
desde o punto de vista xurídico e que fai moi cuestionable calquera prórroga
do réxime actual.
A Acta de Adhesión, na
sección II, do capítulo de pesca que trata do acceso ás augas e ós recursos,
di no seu artigo 156:
“Con obxecto de
logra-la súa integración no réxime comunitario de conservación e de xestión
dos recursos de pesca creado polo Regulamento (CEE) núm. 170/83, o acceso ás
augas sometidas á soberanía ou á xurisdicción dos Estados membros actuais
cubertas polo Consello Internacional de Exploración do Mar (CIEM) por barcos
que naveguen baixo pavillón español e que estean matriculados e/ou rexistrados
nun porto situado no territorio ó que se aplica a política común de pesca,
estará sometido ó réxime definido na presente sección”.
Non hai que esquecer
que este réxime de acceso foi moi restrictivo para o Estado español. Sen
entrar agora a valora-la dureza innecesaria do tratamento que tivo a pesca española
no réxime de adhesión, está claro que este artigo xa non restrinxirá o
acceso a estas augas a partir do 2002.
Non é posible admitir
que a actividade tradicional española se poida fixar sobre a base dun período
transitorio que foi restrictivo por razóns coxunturais. A lectura da Acta de
Adhesión deixa, sen lugar a dúbidas, ver que o ano 2002 o Estado español
queda en igualdade de condicións que o resto dos Estados membros en canto ó
acceso a calquera zona. Non hai que esquecer que o réxime previsto na Acta de
Adhesión limita a actividade española a certas áreas e especies, restricción
que desaparece no 2002.
O Regulamento 1275/94
flexibiliza este réxime para o Estado español, pero fíxose ó abeiro do
artigo 162 da Acta de Adhesión que está plenamente en vigor. Aínda así o
Regulamento 685/95 é discriminatorio co Estado Español (artigo 3, apartado 5)
por iso estes regulamentos non poden tampouco servir de base para o
establecemento de medidas despois do ano 2002, onde os dereitos tradicionais de
España previos á adhesión han de ser tidos en conta plenamente.
A corrente de opinión
que mantén que o período transitorio recollido na Acta de Adhesión quedou
baleiro de contido, baséase na formulación do apartado 1, do artigo 2 do
Regulamento 1275/94:
“Quedan derrogadas as
disposicións relativas ó sistema de listas de base e de listas periódicas e
ó acceso ás zonas definido na Acta de Adhesión ou derivado da súa aplicación.
Sen prexuízo do disposto nos artigos 6 e 7 do Regulamento (CEE) núm. 3760/92,
tódolos buques de pesca comunitarios terán libre acceso ás augas sometidas á
soberanía ou á xurisdicción dos Estados membros”.
Esta formulación é
interesante en canto recoñece, como non podía ser doutra forma, o principio de
libre acceso, pero o seu alcance déixase de feito sen contido xa que no artigo
3, apartado 3, disponse:
“As disposicións
mencionadas no apartado 1 deberán respecta-lo principio de non aumento do
esforzo pesqueiro; o seu nivel está establecido nos artigos 158, 160 164, 165,
349, 351 e 352, da Acta de Adhesión. Por outra parte, as ditas disposicións
deberán establecer unha diminución do esforzo de pesca se a evolución dos
recursos obrigara a unha diminución xeral das posiblidades de pesca.”
Este parágrafo de novo
baleira de contido a declaración do artigo 2 do citado regulamento e é
discriminatorio contra España e Portugal; por exemplo, descarta a posibilidade
de aumento de esforzo aínda que a evolución dos recursos o permitise e ademais
limita o acceso da flota española ó disposto na Acta de Adhesión.
Esta discriminación é
aínda máis explícita no apartado 5 do artigo 3 do Regulamento 685/95, de
desenvolvemento daquel, cando se refire ó que se coñece como o “Irish
Box”:
“Os Estados membros
de que se trate avaliarán o esforzo pesqueiro na zona situada ó sur do
paralelo 56º30’ N, ó leste do meridiano 12º O e ó norte do paralelo 50º30’
N, baseándose nos niveis de actividade existentes para os seus buques, agás
dos que enarboran o pavillón do Estado español. Respectando estrictamente o
disposto no inciso ii) do apartado 2, o número de buques que enarboren pavillón
de España non poderá ser superior a corenta na dita zona.”
A ningúen se lle
escapa que a última frase busca unha cobertura formal a unha disposición
claramente discriminatoria: se era tan evidente que os 40 buques constituían o
nivel de esforzo tradicional español, non había ningunha necesidade de
destaca-lo caso do Estado español do resto dos outros Estados membros con
presencia na zona. Estes 40 buques son polo tanto unha imposición política que
non respecta, como pretende o texto, o citado inciso ii).
O Box irlandés, como
se pode probar científica e xuridicamente, non se sustenta con base científica
nin socioeconómica de ningunha clase, senón que foi no seu día unha concesión
política para facer posible un acordo.
Á vista do anterior,
sostemos, mesmo con máis forza, que só no ano 2002 acabará de verdade o período
transitorio para España. Non se pode aceptar unha interpretación formal das
normas, senón que é preciso atender ós efectos que estas teñen. O tribunal
de xustiza pronunciouse de forma clara ó respecto, indicando que as regras
relativas á igualdade de tratamento inscritas na lexislación comunitaria non só
prohiben a discriminación explícita por razón de nacionalidade, senón que
tamén prohiben toda forma disimulada de discriminación que, mediante a
aplicación doutros criterios de diferenciación, obteñan de feito o mesmo
efecto. Este pronunciamento do tribunal fíxose ademais en relación con asuntos
relativos á pesca (asunto 61/77 Comisión c. Irlanda e The Mourne fishery no
asunto 32/79).
O
principio de estabilidade relativa.- Este mal chamado principio de
estabilidade relativa quíxose elevar intencionadamente ó rango de regra básica
ou fundamental da política común de pesca comunitaria, cando en realidade non
ten, nin pode ter, tal entidade xurídica. Este principio, desde logo, non está
nos tratados e nunca podería establecerse como principio básico en contra
destes, pois significa unha limitación ou contradicción cos principios que
sustentan a UE e o mercado interior. Os únicos principios básicos da PCP son
os contidos nos artigos 33 e 34 do tratado CE.
Se ben é lóxico
esperar que as accións relativas á política común de pesca afecten de forma
equilibrada ós cidadáns da Unión, iso non pode equivaler a fixar de forma
inmutable e permanente o reparto relativo dos cupos de pesca entre tódolos
Estados membros. É imposible xustificar unha acción semellante ó abeiro dos
tratados. Non obstante, aínda cunha actitude benévola para tal interpretación,
veremos que nin sequera desde os regulamentos básicos se pode interpretar que
é este un principio básico da PCP.
Efectivamente, o
Regulamento base 3760/92 nin sequera define o dito “principio”, o cal sería
elemental se se lle quixera da-lo carácter de básico. O lugar axeitado sería
o artigo 3 do devandito regulamento. A primeira vez que aparece tal expresión
completa é no terceiro considerando do Regulamento 1275/94:
“Considerando que as novas disposicións deben permiti-la plena integración
de España e Portugal no réxime xeral da política pesqueira común,
respectando o acervo comunitario e, en particular, o principio de estabilidade
relativa ...”
Pero logo este
“principio” non está definido no articulado. Só aparece unha mención á
estabilidade relativa no apartado 2, do artigo 3:
“De conformidade cos principios xerais da política pesqueira común e, en
particular, da estabilidade relativa, as disposicións mencionadas no apartado 1
deberán ter en conta, en cada caso, a evolución das posibilidades de pesca.”
De maneira análoga e
sen posterior desenvolvemento no articulado atopamos no regulamento de
desenvolvemento daquel (CE) 685/95:
“Considerando que é necesario respecta-los equilibrios existentes e o acervo
comunitario, especialmente o principio de estabilidade relativa;”
Cómpre recorrer ós
regulamentos base para intentar acadar unha definición do que puidera ser tal
concepto. Para iso é preciso recorrer ós considerandos 4, 5, 6 e 7 do
Regulamento (CEE) 170/83:
“Considerando que é lóxico reparti-lo volume global de capturas entre os
Estados membros;
Considerando que a conservación e a xestión dos recursos deberán contribuir a
unha maior estabilidade das actividades pesqueiras e que deberá apreciarse con
base nun reparto de referencia que reflicta as orientacións fixadas polo
Consello;
Considerando por outra parte, que esta estabilidade, tendo en consideración a
situación biolóxica momentánea das existencias, deberá preserva-las
necesidades particulares das rexións nas que as poboacións locais dependen
especialmente da pesca e das industrias afíns, como o decidiu o Consello na súa
resolución do 3 de novembro de 1976, particularmente no seu anexo VII;
Considerando entón que é neste senso no que é conveniente comprende-la noción
de relatividade na estabilidade buscada;”
E despois especifica ó
respecto no apartado 1 do artigo 4:
“O volume de capturas dispoñibles para a Comunidade, mencionado no artigo 3
será repartido entre os Estados membros de xeito que garantice a cada Estado
membro unha estabilidade relativa das actividades exercidas en cada unha das
existencias consideradas.”
Ou sexa, o proceso de
reparto de cupos entre os Estados membros non constitúe a estabilidade
relativa, senón que non é máis ca un instrumento para asegurar que as
actividades exercidas a obteñen: é dicir, búscase como en calquera área da
Unión unha certa estabilidade económica para unha actividade.
Se algo se debe ter en
conta ó apreciar esta estabilidade relativa son as rexións que dependen
especialmente desta actividade e non os Estados. Estabilidade relativa é, por
forza, un concepto dinámico: non é o mesmo a situación de Irlanda e Galicia
en 1973, que no 2000 cando Irlanda, gracias, en boa medida, ós fondos
comunitarios xa sobrepasa a media comunitaria de renda per capita e Galicia
segue sen acadalo aínda, o que significa que a actividade pesqueira non ten xa
que se-la mesma para que se salvagarden as necesidades das rexións nas que as
poboacións, antes si pero agora non, dependían en grande medida da pesca.
Esta interpretación
refórzase aínda máis no Regulamento 3760/92, que, como vimos, substitúe ó
170/83 polas necesidades de mellora técnica. Nos considerandos 11 a 14 especifícase:
“Considerando que no que se refire ós tipos de recursos nos que é necesario
limita-los índices de explotación, cómpre tamén establece-lo reparto das
posibilidades de pesca comunitarias en forma de dispoñibilidades de pesca,
asignadas en cotas e, en caso necesario, en termos de esforzo pesqueiro;
Considerando que a conservación e xestión dos recursos deben de contribuir ó
incremento da estabilidade das actividades pesqueiras e deben de avaliarse sobre
a base dunha asignación de referencia que reflicta as orientacións definidas
polo Consello;
Considerando, por outra parte que, dada a situación biolóxica temporal das
poboacións de peixes, a estabilidade debe de salvagarda-las especiais
necesidades das rexións nas que as poboacións locais dependen en grande medida
da pesca e das actividades conexas, tal e como decidiu o Consello na súa
resolución do 3 de novembro de 1976 e, en particular, o seu anexo VII;
Considerando que, polo tanto, é nese sentido no que debe interpretarse a noción
de estabilidade relativa que constitúe o obxectivo;”
Non hai mención ós
Estados membros e si hai unha definición clara de que a estabilidade relativa
se refire á actividade e concerne principalmente ás rexións que dependen
especialmente da pesca, concepto que, sinceramente, aplicouse máis ben pouco no
evidente caso das rexións do Estado español, que como Galicia e Andalucía son
o paradigma europeo de tal dependencia.
O reparto entre Estados
membros como medio e non como fin da estabilidade relativa queda claro no epígrafe
ii) do apartado 4, do artigo 8 do dito regulamento:
ii) repartirá [O Consello] as dispoñibilidades pesqueiras entre os Estados
membros de modo que se asegure a cada Estado membro unha estabilidade relativa
das actividades de pesca...
Se razóns de índole
económica e, en certa medida solidarias, xustificaron no seu momento a
incorporación da estabilidade relativa para evita-lo deterioro económico de
certas zonas europeas, estas mesmas razóns, hoxendía esixen que se cambie o
sistema pois as necesidades variaron e este instrumento, no caso de
perennizarse, significaría efectivamente un atentado ó principio de
solidariedade económica inscrito no tratado.
A
non pertinencia da aplicación do principio de subsidiariedade á PCP.-
Unha das afirmacións que maior eco está tendo de cara á reforma da PCP, e que
ten un nulo apoio xurídico, é a que sostén que unha xestión eficaz dos
recursos pesqueiros pasa pola súa rexionalización, achacando ó actual sistema
o defecto de abarcar un ámbito xeográfico excesivamente amplo, e que este
defecto se subsanaría a través duhna xestión “zonal” da PCP tal e como,
ademais, viría imposto polo principio de subsidiariedade.
Esta interpretación
non se sostén xurídicamente, pola sinxela razón de que o principio de
subsidiariedade non se pode aplicar na política común da pesca e iso, por
varias razóns:
• Primeiro: o principio de
subsidiariedade, recollido no artigo 5 do TCE e desenvolvido no Protocolo 14,
anexo ó TUE, é un principio que se refire exclusivamente ó exercicio das
competencias e non á súa atribución. Isto é, só cando haxa competencias
atribuidas á Comunidade entrará en xogo este principio, para dicirnos quen: a
Comunidade ou os seus Estados membros, é competente para exercitalas.
• Segundo: o principio de
subsidiariedade non se aplica a calquera tipo de competencias, senón que o seu
campo de actuación se reserva, única e exclusivamente, ás competencias
compartidas (véxase, saúde, cultura, educación etc.,) e de ningunha maneira
pode aplicarse ás competencias exclusivas e, por conseguinte, ás denominadas
políticas comúns entre as cales atópase a PCP. Ó respecto simplemente
recordar un parágrafo moi significativo do artigo 5, apartado 2: “nos ámbitos
que non sexan da súa competencia exclusiva...” poderían actua-los Estados
membros cando, por razóns de necesidade e eficacia, non impuxeran unha actuación
comunitaria.
• Terceiro: o principio de
subsidiariedade só actúa nas relacións Comunidade-Estados membros, e foi
excluído da súa aplicación e control, a pesar da insistencia das rexións
europeas e do Comité das Rexións, o nivel de poder subestatal.
Pero ademais, hai unha
confusión conceptual nas manifestacións que defenden a rexionalización da PCP,
posto que confunden, tal vez interesadamente, rexionalización, subsidiariedade
e descentralización como se de termos sinónimos se tratara o que non é, claro
está, certo.
• Descentralización é un concepto que
se refire a unha forma de efectua-la administración dun recurso. Isto é, un
recurso pode administrarse desde un ente central, ou desde un ente central e uns
entes periféricos. Pero é só e exclusivamente a xestión do recurso, non a
decisión política de cómo se vai xestionar ese recurso. Neste senso, a
descentralización non estaría rifada coa PCP, posto que sería a Comisión
quen definira as liñas políticas da pesca que logo se aplicarían dunha
maneira descentralizada. O que ó cabo viría
ser máis do mesmo, posto que agora xa, as políticas comunitarias son
aplicadas polas administracións nacionais (rexionais, locais...).
• Rexionalización é un concepto político-administrativo
no senso que deixa entrever que as decisións políticas van ser tomadas por
entes subestatais, incluso, xa que logo, nin sequera estatais. Estariamos ante
un salto ó baleiro, que rompería cunha das poucas políticas comúns
existentes na UE. Isto significaría compartimenta-lo mercado interior, destrui-la
PCP, e ir contracorrente na evolución do Dereito Comunitario. Pero o que é máis,
iso iría, por simple sentido común, contra a propia xestión duradeira e
responsable dos recursos pesqueiros. En efecto, se a xustificación da PCP foi
evita-la sobreexplotación destes recursos, que por esencia ten unha natureza
global (unidade dos stocks dos recursos) a “devolución” de competencias ós
Estados -e a certas das súas rexións- incorporaría uns elementos de risco de
incalculables consecuencias.
• A rexionalización suporía ademais,
atentar contra a personalidade xurídica internacional da CE, posto que
dificultaría ou impediría levar a cabo a política de acordos de pesca, non só
os que subscribe con terceiros países para posibilita-la pesca da flota
comunitaria nos caladoiros destes, senón tamén e sobre todo, os acordos que
permiten a terceiros países pescar en augas comunitarias.
A
actual PCP na perspectiva do ano 2002: un freo á integracion europea e á
competitividade de cara ó século XXI.- A política pesqueira que
culminou nos acordos de 1983 e os que os substituíron recentemente, que constitúen
o cerne da actual política común de pesca da Unión Europea, aínda constituíndo
claramente un réxime transitorio e a
pesar das connotacións negativas que tivo para a pesca española, foi no
seu momento un elemento integrador para a Unión Europea.
A adopción dun
conxunto normativo, ainda que fora de compromiso, permitiu inicia-la singradura
da PCP, que doutro xeito non podería nin sequera elaborarse. O reparto de cotas
por Estado membro permitiu, aínda en
contra dos principios de non segmentación do mercado único, o construí-la
PCP sobre un período suficientemente longo, 20 anos, onde se aseguraba
estabilidade ás industrias nacionais para que se foran adaptando á nova
situación e poder afronta-lo século XXI dentro dos esquemas previstos nos
tratados e sen a necesidade de establecer excepcións sectoriais.
Pero tras un período transitorio de 17
anos non cabe seguir xustificando unha derrogación ó disposto
É necesario ver agora nun contexto de estabilidade xurídica, se a continuación do réxime actual se xustifica ou se polo contrario mante-la derogación do disposto nos tratados xa non é defendible ó supoñer un freo para a integración europea, para a terminación do mercado único na pesca e un mal precedente para outros sectores.
O réxime actual de reparto
de cotas por país non naceu orixinalmente con ánimo de nacionaliza-la producción
pesqueira, senón máis ben como unha maneira práctica naquel momento de
controlar de xeito efectivo o aumento do esforzo pesqueiro, orixe da sobrepesca.
Na actualidade as ditas
cotas constitúen un exemplo
anticomunitario de nacionalización da producción e de ruptura de unidade do
mercado que xa non é nin pode ser compatible coa actual Unión Europea que
coñeceu un gran desenvolvemento en áreas como a unión monetaria, que supón
unha cesión de soberanía moitísimo maior que o que suporía a comunitarización
dun sistema de cotas non baseado nun reparto por Estado membro.
Por outra banda para
que os mercados funcionen con plena eficiencia e os recursos se asignen da
maneira máis eficaz posible nun mercado único, é absolutamente necesaria a
completa mobilidade dos factores de producción nel: a persistencia de cotas
nacionais é, sen ningún xénero de dúbida, un freo á libre circulación do
capital, absolutamente incompatible co Mercado Único e co espírito dos
tratados.
A existencia de cotas nacionais é xeradora de tensións entre os Estados
membros, tensións que por outra parte non existen noutros sectores económicos
de moita máis envergadura económica, e fai que as empresas se aliñen de
acordo coa súa nacionalidade o que é absolutamente contrario á consolidación
dun espírito verdadeiramente comunitario e ademais constitúe unha verdadeira
traba á cooperación e á creación de empresas a nivel intercomunitario.
A nacionalización da
producción que este sistema implica, tende a protexe-las empresas menos
eficientes e certamente limita a capacidade da empresa privada de racionaliza-la
súa actividade e de proceder a unha reestructuración dos seus custos de
producción e polo tanto produce unha industria pesqueira pouco competitiva e
pouco capitalizada.
Considera-la actividade pesqueira baixo unha óptica económica distinta do
resto das industrias comunitarias é unha auténtica aberración que só ten a súa
explicación nun certo sentimentalismo xa desfasado na Unión Europea do século
XXI.
A pesca industrial
practícase nos caladoiros alonxados da costa e por iso unha
explotación racional dos recursos, desde o punto de vista das unidades que a
explotan non está, nin pode estar ligado á súa vinculación cun Estado ou
porto determinado. A lóxica económica
dictará con qué tripulacións e unidades se ha de faenar e onde se encontra o
sitio máis axeitado para realiza-las descargas.
O que importa desde o punto de vista comunitario é que a industria e os
recursos se exploten da maneira máis eficiente posible dentro do respecto
ás normas de conservación. O de menos é quen os explote xa que se isto
entrara en consideración na pesca, tamén tería necesariamente que facerse o
mesmo para o resto das industrias, o que non é concebible na Unión Europea e
resulta absolutamente contrario ó Dereito Comunitario.
Poñe-lo
fenómeno de quota hopping (“burladores de cotas”) nos seus xustos termos.-
O que se vén denominando como fenómeno de “quota hopping” non é máis que
unha transacción comercial, completamente normal e lexítima baixo o
ordenamento xurídico comunitario: un productor que é propietario dun buque abanderado nun determinado
Estado membro e que actúa ó abeiro dunha licencia ou cota de pesca vende
libremente este activo a outro
productor doutro Estado membro que aproveita desta maneira unha oportunidade que
a economía libre de mercado ofértalle xurídicamente no mesmo país. Os
compradores polo tanto no son productores doutro Estado membro; as tripulacións
poden ser dun Estado membro diferente pero a empresa está no país en cuestión.
A operación axuda pois a unha distribución máis eficaz dos recursos
comunitarios.
É de dubidosa
legalidade que un Estado membro poida nin sequera queixarse desta práctica á
luz do disposto nos artigos 221 e 58 (hoxe 294 e 48) do tratado CE. En
definitiva, non convén esquecer que o
tribunal de xusticia pronunciouse ó respecto outorgándolle a razón ós
propietarios dos buques ós que se consideraba inmersos nesta práctica,
sinalando con claridade meridiana quen estaba en violación do dereito
comunitario: parecería por tanto unha burla ó dereito en vigor o pretender
continuar considerando que esta práctica, denominada con escaso acerto de “quota
hopping”, é condenable á luz do ordenamento xurídico comunitario.
Os males que aqueixan a pesca comunitaria son outros e non se resolven
obstaculizando a liberalización total e definitiva do mercado dos factores de
producción da pesca, senón facendo fronte con resolución, vontade política e
valentía ó gran problema de exceso de capacidade da flota comunitaria e un
control eficaz e xestionado de maneira igualitaria desde a Comisión dos
recursos pesqueiros comunitarios, así como da súa comercialización.
A
negociación do 2002.- Existen moitos motivos xurídicos, que incluso
se poderían contrastar pola vía xudicial, para que o Estado español suscite a
negociación dunha PCP, para despois do ano 2002 en total e definitivo pé de
igualdade co resto dos Estados membros da antiga Comunidade de Dez, cousa que
ata agora foi imposible. Agora ben, a estas alturas da construcción europea, a
nova PCP, de ningunha maneira ha de estar baseada na continuación de derrogacións
ós tratados: iso non é san nin para a pesca nin para o resto dos sectores económicos
para os que poden constituir pésimos precedentes xurídicos.
O réxime que se
estableza para un período inmediatamente posterior ó ano 2002, non pode de
ningunha maneira ser unha simple continuación do réxime actual, senón que ten
que mostrar un claro progreso cara o obxectivo final de liberdade empresarial e
culminación do mercado único recollido nos tratados.
Os países pesqueiros
menos eficaces, disfrutaron de certos privilexios, posto que o mantemento da
derrogación recollida na actual PCP deixa ás empresas nacionais deses Estados
membros ó abeiro do libre xogo do comercio e da competencia neste sector. Tal
protección nos albores do século XXI carece absolutamente de sentido.
O novo réxime da pesca na UE para o período inmediato ó año 2002 ha de
realizarse de acordo cos grandes principios establecidos pola Unión, con máis
razón aínda nas políticas comúns que han de se-las que dalgún modo, marquen
a pauta e dean exemplo na realización do gran obxectivo como é o mercado único,
que en boa medida é xa unha realidade para a xeneralidade das materias e
actividades.
3.- A CULMINACIÓN DO
MERCADO ÚNICO NA PESCA COMUNITARIA, UNHA PROPOSTA PARA O DESENVOLVEMENTO DUNHA
NOVA PCP: COMPETITIVIDADE E EFICIENCIA ECONÓMICA NO CONTEXTO INTERNACIONAL
Os
fundamentos económicos e de dereito.-
O libro branco sobre o crecemento, competitividade e emprego sinala que a
consecución do mercado único permite ás empresas beneficiarse das economías
de escala, de reduci-los custos administrativos e financeiros e de acceder con máis
facilidade e de forma máis competitiva ós mercados. Para
logra-la competitividade das empresas comunitarias recomenda realizar esforzos
con vistas a lograr catro obxectivos primordiais: facilita-la integración das
empresas europeas nun novo contorno competitivo globalizado e interdependente,
explota-las vantaxes competitivas derivadas da inmaterialización da economía,
promover un desenvolvemento sostible da industria, e reduci-lo desfase existente
entre o ritmo de evolución da oferta e a demanda.
A pesca necesita tamén
lograr estes obxectivos e para iso é indispensable
un concepto moderno e eficiente da
nova PCP do século XXI, para o que cómpre acabar coas trabas que se opoñen
á completa liberdade de circulación dos factores de producción.
A plena e efectiva
realización do mercado interior segue sendo condición esencial para unha
expansión económica capaz de contribuir a senta-las bases dunha economía
forte e xeradora de emprego e como di a Comisión:
é necesario un contexto xurídico e administrativo adecuado ó servicio dos
cidadáns e das empresas e unha intervención enérxica para elimina-los obstáculos
ós intercambios aínda existentes e para impedir que aparezan outros novos.
Neste sentido non pode haber excepción para a pesca e menos no horizonte do ano
2002.
Necesidade
urxente de elimina-lo exceso de capacidade da flota.- Unha
flota sobredimensionada é un freo á competitividade e unha ameaza para os
recursos. En efecto nestes momentos as pesquerías tradicionais atópanse
probablemente en puntos de equilibrio bioeconómico onde o nivel de ingresos se
encontra prácticamente equilibrado cos custos de explotación e en moitos
casos, os beneficios económicos que
realizan son ficticios porque se logran a base de utilizar bens de equipo
antigos e xa amortizados, estancando a toda a industria nun perigoso punto de
atraso tecnolóxico.
Esta situación de
atraso tecnolóxico tradúcese nunha flota anticuada, pouco competitiva coas
produccións do exterior e nunha perda de oportunidades para a industria da construcción
naval asociada, que se podería aproveitar da tan necesitada renovación tecnolóxica
da flota. As embarcacións antigas son así mesmo unha ameaza para a seguridade
das tripulacións.
Nestas circunstancias a
única fórmula para recupera-la competitividade da flota e permiti-la
recuperación dos recursos é un rápido redimensionamento da flota. A
Comunidade debe elaborar unha normativa que limite o número de buques que poden
acceder a cada pesquería e que estableza os mecanismos para a transmisión
entre empresas dos dereitos de pesca.
O estricto cumprimento
dos actuais POP (Planos de Orientación Plurianual) e ulteriores reduccións das
flotas dos países membros de aquí ó ano 2002, é o verdadeiro obxectivo como
premisa necesaria para alcanza-lo mercado único na pesca e a comunitarización
da industria que debe de se-lo verdadeiro obxectivo final da PCP. Deberían
incluso impoñerse obxectivos de reducción de flota máis severos para os próximos
tres anos baseados no desmantelamento de unidades para poder encarar con éxito
a nova PCP.
Realiza-lo
mercado único na pesca: dereitos individuais de pesca transferibles a nivel
comunitario.- É indispensable, para acada-lo
mercado único na pesca, que a industria pesqueira adquira unha verdadeira
dimensión comunitaria e para iso é
necesario o asegura-la total mobilidade dos bens de producción que son os
buques, ó longo e ó ancho da Unión. Iso garante así mesmo o principio de
igualdade de acceso, ó desaparece-lo distorsionante elemento nacional que
introducen as cotas nacionais, que en todo caso poden continuar sendo mantidos a
título de referencia e de contabilización dos dereitos existentes.
Para iso, é
indispensable pasar dun sistema de cotas nacionais a un de dereitos de pesca
individuais e transferibles que pasarían a constituir un fondo de comercio de
cada unha das empresas en cuestión e o mercado dictaría a propia
reestructuración da flota: as empresas máis eficientes serían capaces de
merca-las unidades máis ineficientes e así, mediante a acumulación de
dereitos, se podería racionaliza-la producción incluso sen a necesidade de
intervención dos fondos públicos.
Isto require a previa
división das cotas nacionais entre as unidades da flota e para iso pódese
partir da situación acadada no ano 2002. Desta maneira continuaríase a nova
política a partir dos logros da actual PCP e partiríase da de estabilidade
relativa neste momento, que debería desaparecer
definitivamente evitando deste modo a súa fosilización. Sería
concebible considerar un período transitorio de non máis de cinco anos para
permitir ós Estados membros realiza-las adaptacións necesarias nas súas
lexislacións.
En canto ós
instrumentos de conservación, poden establecerse dous tipos: o control das
capturas e o control dos esforzos. A duplicación de instrumentos na actual PCP
carece de sentido: só complica a xestión pesqueira sen achegar melloras
sustanciais. Por iso, o réxime de conservación debe basearse nun dos dous
sistemas, pero non en ambos á vez.
Un sistema de control do esforzo simple e severo, presenta a vantaxe de
proporcionar unha flexibilidade máxima ó pescador, pero ten o
inconveniente de que non permite un control directo da mortalidade producida
sobre cada un dos distintos stocks. Por este motivo, sempre será necesario, nas
fases iniciais e ata tanto as flotas non estean nun nivel de equilibrio
aceptable, o establecemento dalgún tipo de control directo das capturas.
Un sistema estricto de
control de esforzo permite ademais establecer un
réxime de vida máis humano para as tripulacións, que poden desta maneira
planifica-lo seu tempo libre, contribuíndo a eleva-la súa calidade de vida e
facendo máis atractiva esta actividade ós mozos.
O novo sistema ten que posuír un alto grao de automatismo.
Encaixa-las
necesidades da flota artesanal no novo sistema.- Sería aceptable
unha reserva limitada, alomenos por un período inicial, para a flota artesanal
dunha parte razoable desas cotas xunto a unhas certas restriccións ó movemento
deses buques, xa que mentres existe unha flota industrial que, dadas as súas
características actuais, xa está exposta á competencia internacional e pode
no horizonte do século XXI encara-la súa reestructuración definitiva, non
sucede o mesmo respecto da flota artesanal, entendendo por tal aquela que realiza a súa
actividade a escasa distancia da costa.
Este tipo de flota ademais, adoita estar localizada en áreas marxinais das
economías da Unión Europea e os seus productos só compiten en certa
medida cos da flota industrial. A nova PCP debe prever un trato especial para
esta flota que aínda precisará de certa protección e máis aínda se se logra
establecer unha flota saneada e competitiva no nivel industrial.
Neste sentido proponse
que unha parte das cotas, proporcional ás capturas realizadas por este tipo de
flota, se reserve para as unidades deste tipo que deben definirse en termos de
tamaño e da distancia do porto base desde o que faenen. Feito nestes termos
debe obviarse a mención á nacionalidade.
É concebible ademais, unha reserva de certas áreas de pesca que por termo
xeral no deberían de excede-la liña das doce millas de distancia á costa e
que deben de estar plenamente xustificadas en termos sociais, económicos e biolóxicos.
Unha
nova política de estructuras baseada e adaptada ós dereitos individuais
transferibles.- A primeira e máis obvia consecuencia da adopción
dun sistema de dereitos individuais transferibles (DIT) é a desaparición dos
programas de orientación plurianual (POPs) que, dada a súa base nacional,
deixarían de ter sentido. Sen embargo, iso non significa en absoluto que a política
estructural deixe de ser necesaria. Pero baixo un sistema de dereitos
transferibles o obxectivo desta xa no sería axuda-los Estados membros a reduci-las
súas flotas, senón axuda-los titulares
dos dereitos de pesca para que poidan reestructura-las súas flotas e pesca-las
súas cotas individuais de maneira máis eficiente, así como para proporcionar
un incentivo a aqueles propietarios que non obteñan cotas suficientes e queiran
abandoa-la actividade pesqueira.
En primero lugar, a
nova política estructural debe ter como acción prioritaria o desenvolvemento
dunha flota moderna e competitiva, polo que as axudas ós propietarios dos
dereitos transferibles para renovar e moderniza-los seus buques -ó tempo que
adquire unha dimensión axeitada ás posibilidades de pesca-,
deberían se-lo eixo central desta política.
En segundo lugar, o
desenvolvemento das industrias de acuicultura e de transformación de productos
da pesca seguirá sendo unha alternativa económica e laboral á eventual
reducción do emprego nas zonas costeiras, e seguirá necesitando un impulso
financeiro institucional para o seu desenvolvemento, especialmente nas zonas máis
dependentes da pesca. A nova política de estructuras ha de facer especial
fincapé no desenvolvemento deste tipo de industrias.
En terceiro lugar, o
mantemento dunha política específica para as flotas de pesca artesanais,
que a pesar das súas características particulares, tamén sufrirán as
consecuencias duns mercados moi abertos, precisa dunha política complementaria
de apoio ás poboacións costeiras dependentes destes recursos, que considere
medidas de tipo socio-económico para garanti-lo obxectivo de manter unhas
comunidades costeiras en zonas dependentes da pesca, onde non existan outras
alternativas de emprego.
En cuarto lugar, tamén
poden considerarse medidas de apoio voluntarias para a adaptación das flotas ás
cotas dispoñibles, ainda que sobre a base de proxectos de empresa, sempre de
carácter voluntario co obxecto de mellora-la viabilidade da explotación das
cotas dispoñibles. Noutras palabras, ó poñerse en marcha os dereitos
individuais transferibles é evidente que se xerará un excedente de flota, en
forma de empresas con demasiados barcos para pesca-las súas cotas, ou de barcos
sen cota. Nestes casos tamén é necesario un apoio financeiro para a retirada
definitiva das unidades de pesca redundantes.
Finalmente, as accións
enriba citadas en relación coa xestión integrada das zonas costeiras, tamén
requiren de instrumentos estructurais para financiar proxectos de ordenación
integral das ditas zonas, co obxecto de garanti-la súa conservación e
optimiza-la explotación dos seus múltiples recursos.
A
nova política de mercados.- O obxectivo fundamental desta política
debe ser acadar un mercado único cuns precios estables. Neste sentido, o
principal problema da actual política de mercados é o de estar deseñada para
facer fronte a pequenas oscilacións dos precios, pero non a grandes variacións
ou distorsións, especialmente como resultado de importacións desde países
terceiros. Por iso, un elemento fundamental desta política é garantir que os
productos procedentes de terceiros países cumpran tódolos requisitos que se
lle impoñen á producción comunitaria, co obxecto de evitar unha competencia
desleal por parte dos productores dos países terceiros.
Pero quizais haxa que
realizar unha reflexión máis seria sobre a pertinencia desta política nun
mercado libre, xa que pode non ter sentido. Efectivamente, cando se deseñou a
política orixinal de mercados, fíxose tomando por exemplo a agricultura e baseándose
en que os mercados comunitarios dos productos da pesca estaban presos da
producción comunitaria. Hoxe isto xa non é así e a evolución cara a
mundialización destes productos non ten paralelo na agricultura.
Os mercados europeos
dos productos da pesca están moito máis abertos a intercambios cós da
agricultura e deberíase avanzar en medidas de desenvolvemento das industrias de
transformación, e apoio ós proxectos de I+D+I (INVESTIGACIÓN +
DESENVOLVEMENTO + INNOVACIÓN) que teñan
como obxectivo a valorización dos productos da pesca. Isto estaría en liña
coa filosofía exposta anteriormente no referente ás bases para a nova PCP.
Unha
política internacional e de recursos externos realista.- Cando se
produciu a adhesión de España á daquela Comunidade Económica Europea, o
sector pesqueiro español era moi reticente a que a Comisión asumira a
negociación internacional en materia de acordos pesqueiros. Esta asunción de
competencias, non cabe dúbida, era inevitable por ser unha consecuencia lóxica
da aplicación dos tratados.
Non se pode tampouco
obviar que a forte presencia española en NAFO (Organización de Pesquerías del
Atlantico Norte), Svalbard, Namibia, Malvinas ou Chile, nada debe á acción
negociadora Comunitaria, senón á acción da iniciativa privada. Estas flotas
no están alí por causa da negociación comunitaria, e son precisamente estas
as áreas que teñen un maior interese para a gran flota industrial europea que,
non hai que esquecer, utiliza masivamente tecnoloxía punta de países
comunitarios que non son grandes potencias pesqueiras.
É certamente
desalentador o constatar que a Unión non cosechou grandes éxitos no eido da
negociación pesqueira. O acordo con Marrocos foi herdanza do que España
aportou no seu día neste campo, e os fracasos sonados de Sudáfrica e Namibia e
a maneira como se resolveu o asunto NAFO con Canadá, deixaron un gusto moi
amargo no sector pesqueiro español. Máis grave aínda, o sector pesqueiro enfróntase
agora a unha corrente de opinión, que provén sobre todo dos países que se
consideran como contribuíntes netos, que estima que os acordos pesqueiros son
caros e por iso han de ser suprimidos.
A Unión
Europea ha de ser consecuente: asumiu as competencias na negociación
internacional e agora debe defende-los lexítimos
intereses españois nesta área. Por outra parte e no que a custo se refire
hai moitos aspectos da política común agrícola que resultan moito máis
onerosos cos acordos internacionais en materia de pesca.
4.- O MARCO XURÍDICO
ESTATAL E AUTONÓMICO
Ata a data o panorama
lexislativo estatal caracterizouse por un desenvolvemento moito máis completo
do ámbito autonómico que do estatal: isto foi unha fonte de conflictos
competenciais e xerou unha falta de harmonización lexislativa que non propiciou
a existencia dun marco xurídico estable, con consecuencias negativas para todo
o sector pesqueiro.
No momento de redactar
este relatorio encóntrase en trámite de aprobación polo Congreso unha lei de
pesca, que representa unha magnífica oportunidade para resolve-los conflictos
arriba aludidos, e que presenta importantes novidades, entre as que cabe
destaca-la aceptación sen reservas dos acordos internacionais sobre a xestión
responsable dos recursos pesqueiros, a asunción dos principios de aceptación
xeral nos que se basean as normas de conservación dos recursos e a introducción
de medidas firmes de inspección e control entre outras.
Sen entrar nun debate
lexislativo ou sobre a distribución de competencias que poidera presentar esta
lei ou outras de rango autonómico, que excedería os límites do relatorio,
entendemos sen embargo que deben facerse algunhas precisións sobre os
principios que deben inspirar non só esta lei estatal senón ademais tódolos
actos lexislativos de desenvolvemento desta, ou de calquera das lexislacións
autonómicas.
A lei de pesca, e así
mesmo calquera desenvolvemento lexislativo estatal ou autonómico, han de
inspirarse e fundamentarse tanto sobre as normas xurídicas internacionais, como
sobre as normas políticas comunitarias; pero non só iso, senón que non debe
caber dúbida ningunha ó respecto e por iso non debe aprobarse ningún precepto
que puidera da-la impresión de que se vai nunha dirección distinta. Neste
sentido o relatorio estima que todo o dito para a PCP non só é totalmente válido
para a lexislación estatal ou autonómica, senón que cremos que o Estado español
en todo o seu desenvolvemento lexislativo ten que lidera-la proposta de
continxentación de flotas e caladoiros, de establecemento a tódolos niveis dun
sistema de dereitos de pesca individuais e transmisibles e de mantemento da
unicidade do caladoiro e mercado nacional.
Neste sentido, o
relatorio chama poderosamente a atención sobre o feito de que o establecemento
dunha normativa sobre portos bases ha de limitarse en todo caso a ser unha
medida de puro control administrativo e de regulación dos puntos habilitados de
descarga, pero en ningunha maneira debe interpretarse nin pode dar lugar a
interpretacións de que se usa como medio para limita-la liberdade de movementos
do buque, nin como traba á libre circulación de bens, capitais e persoas.
No que respecta ás
cuestións de tipo asociativo, o relatorio recoñece a realidade da existencia
das confrarías de pescadores, pero a súa constitución nunca se pode impoñer
desde a Administración, senón que ha de deixarse ó libre albedrío dos seus
membros, xa que do contrario se imporían serias trabas á súa constitución
como organizacións de productores ou daría lugar a unha perigosa interpretación
de que se favorece desde a Administración a constitución deste tipo de
asociacións, sobre as asociacións de armadores ou sindicatos, o que de
ningunha maneira parece equilibrado con respecto ó ordenamento constitucional
vixente.
No referente ó aspecto
asociativo, parece pertinente que só se consideren os aspectos relativos ás
organizacións de productores que son as figuras contempladas na PCP, e as que
precisarían dun desenvolvemento lexislativo na normativa estatal. Todo o
referente ós aspectos asociativos, confrarías incluidas, debería ser obxecto
de normas que exceden amplamente o ámbito pesqueiro e en ningún caso nin a
ningunha destas modalidades asociativas debe a Administración pública proceder
á delegación doutras funcións que as contempladas na PCP.
En resumo, e en prol da
coherencia entre a política externa e interna, todo desenvolvemento lexislativo
español debe fuxir de consideracións de tipo localista, de compartimentación
do caladoiro ou do mercado nacional e da imposición de trabas á libre
circulación de persoas, bens e capitais que veu predicando España desde o seu
ingreso na Unión Europea, pois do contrario poderían establecerse uns
precedentes de perigosas consecuencias para un san desenvolvemento económico do
sector pesqueiro español.